LA DELEGACIÓN LEGISLATIVA
A medida que vayamos desarrollando el tema elegido para el presente trabajo y sin tratar de sembrar pánico institucional, veremos como la concentración del poder va en bicicleta y los mecanismos de control de a pié y con cierta dificultad al caminar.
Antes de ahondar en detalles es necesario destacar que al momento de reformarse la Constitución Nacional en 1994 se impuso la limitación de no alterar la primer parte del texto constitucional, esto es, la parte dogmática, en donde se asientan los principios rectores de la organización política del país.
Es entonces que causa cierta falsa sensación de seguridad jurídica y política el saber que en el artículo 29[1] se prohíbe expresamente las facultades extraordinarias y la concentración del poder público –mas precisamente la potestad legislativa a cualquier nivel en manos del poder ejecutivo correspondiente-, so pena de ser encuadrado en uno de los pocos tipos penales que se encuentran en el texto constitucional como un infame traidor a la patria. Por lo hasta aquí expuesto se podría inferir que este artículo no sufrió modificaciones en la última reforma constitucional lo cual es parcialmente cierto, ya que a pesar de no haberse modificado su letra fue incorporado posteriormente el artículo 76[2] en donde se prohíbe expresamente la delegación legislativa, salvo en ciertas circunstancias, las cuales desarrollaremos a posteriori.
Como criterio general, con el solo hecho de existir una salvedad en una norma, contrariamente a lo que la costumbre llama “excepción que confirma la regla” y ella aplicada al derecho constitucional, tiene efectos muy disímiles a la confirmación, aquí la regla es anulada por la excepción en si misma.
Esto es así porque en dicho artículo se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo –y he aquí las primeras limitaciones que se le imponen al otorgamiento- en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca.
Si bien un estudio exhaustivo de dicho artículo supera ampliamente el objeto del presente trabajo, a primera vista no se puede dejar de observar que el primer obstáculo que deberá salvar el Poder Ejecutivo a la hora de solicitarle al Legislativo que le otorgue parte de su potestad sancionadora de leyes será la justificación de que se trata de una “materia determinada de administración” o de una “emergencia pública”. Como se podrá observar, ambos criterios conllevan una gran carga de subjetividad de quien interpreta la realidad política del país.
¿Cuáles son las materias determinadas de la administración pública? y ¿Qué es una emergencia pública? son interrogantes que plantean en si mismo una gran cantidad de respuestas posibles y por lo que varios doctrinarios han adoptado posturas diversas, y en lo que a mi respecta, estas excepciones son tan vagas e imprecisas que en realidad parece ser que abarcan a la totalidad de las materias legislativas, ya que tendenciosamente, todo aquello que pueda ser tema de tratamiento por el Poder Legislativo estará en condiciones de verse alguna vez en estado de emergencia o bien puede ser interpretado como un tema de la administración.
Es aquí donde se lo invita al aguerrido lector a saciar su sed de conocimiento en un dictamen del Procurador General de la Nación allá por 1957, el Dr. Sebastián Soler, el cual en el conocido fallo “Agencia Marítima Delfino” marca claramente los límites del Poder Ejecutivo, dando un claro ejemplo de funcionamiento de los frenos y contrapesos como herramienta de control entre poderes. Sistema que el Profesor Ekmekdjián explicaba con una claridad inmejorable y vaya con esto mi homenaje.
Muchos doctrinarios, argumentando principios de REALPOLITIK, defienden esta vía –para mi concepción republicana- irregular legislativa, argumentando que en todo el siglo hubo delegación y por ello se justificaba su inclusión en la última reforma. Siguiendo ese criterio podría legalizarse el crimen, ya que se roba y se mata con una precisión estadística y desde hace mucho más tiempo de lo que se delega potestades en el Poder Ejecutivo y a nadie por el momento se le ha ocurrido legalizar el crimen en algunas de sus formas.
Como se ha dicho antes abordar este tema en particular merece una profundidad tal que justificaría la publicación de un libro solo para ello, y que seguramente en un futuro será realidad.
LOS DECRETOS DE NECESIDAD Y URGENCIA
Habrá podido observar el lector que en los últimos tiempos se ha instalado en la diaria trama de nuestros periódicos la discusión sobre la puesta en marcha de la “Comisión Bicameral Permanente” a la que ya hacia referencia el artículo 99, inciso 3º[3] de nuestra Constitución Nacional como mecanismo de control de la actividad del Poder Ejecutivo en cuanto a la facultad de dictar los tristemente conocidos Decretos de Necesidad y Urgencia.
La Constitución Nacional prohíbe expresamente que el Presidente de la Nación dicte disposiciones de carácter legislativo. Sólo en algunas situaciones excepcionales y con fuertes condicionamiento, el Poder Ejecutivo podrá dictar decretos invocando razones de necesidad y urgencia.
Sin embargo y muy por el contrario, en la práctica de los últimos años, todos los presidentes se han valido de esta herramienta y han sancionado una gran cantidad de este tipo de decretos sin respetar las limitaciones trazadas en nuestra Carta Magna.
Las limitaciones principales que arriba se citan están relacionadas con las materias en que la actividad reglamentaria se encuentra taxativamente vedada al presidente, pero, cuando circunstancias excepcionales hagan imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución para la sanción y formación de las leyes, podrá dictar –el Presidente- decretos por razones de necesidad y urgencia, los cuales en teoría serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros en la Comisión Bicameral Permanente.
En este caso en particular –lamentablemente- existen anécdotas a montones que cuentan cómo los presidentes le han dado carácter de “emergencia” a cualquier anormalidad irrelevante para luego usarla persiguiendo fines propios, clasistas, demagógicos y de mero proselitismo.
Ahora bien, teniendo en cuenta las limitaciones que se le imprimen a esta facultad reglamentaria parecería imposible que el presidente pueda sortear los obstáculos que se presentan para el dictado de estos decretos, en cambio, sabemos que no es así, dado que tomando en cuenta las estadísticas desde el avenimiento de la democracia el gobernar por decreto ha sido, al menos, la idea de muchos presidentes.
CONCLUSIONES
Como se habrá podido vislumbrar, en este trabajo se ha dado una pequeña introducción a las dos vías por las que se rompe ese delicado equilibrio que debe existir para mantener los mecanismos que garantizan el republicanismo. En otras palabras, se puede entender que la división de poderes no solo es que un poder no interfiera sobre el otro, sino que tampoco se atribuya sus potestades.
Dejando el derecho un poco de lado y buscando la respuesta en la redacción y la terminología utilizada en la Constitución Nacional, notamos no ya sin sorpresa que no se ha dejado librado al azar la posibilidad de que una interpretación semántica deje al Poder Ejecutivo sin la posibilidad de dictar normas de carácter legislativo.
Esto es así dado que en uno de los artículos aludidos se utiliza el término emergencia y en el restante urgencia, dejando a cubierto que por una cuestión que amerite mayor o menor celeridad, existirá la posibilidad que el presidente le pida al Poder Legislativo facultades reglamentarias (actualmente conocidas como “SUPERPODERES”) y, en caso que este se las niegue, por no estar configurada la emergencia pública, se eche mano a la necesidad y urgencia para reglamentar derechos a gusto.
Es una especie de interpelación tácita donde el Presidente pide facultades que son propias del Poder Legislativo para concentrar el poder de dos poderes políticos en una sola persona, la suya. De esta manera, el máximo responsable del Poder Ejecutivo busca respaldo político para tomar decisiones unilateralmente como si fuera una prueba de confianza al convencer a ambas cámaras que les otorguen potestades reglamentarias que son propias de la actividad legislativa.
En cambio, si no consigue el aval del Congreso para esos fines, queda en sus manos el ejercicio de un arma que no muestra respaldo político ni capacidad de seducción y que solo deja ver la convicción de la cabeza del poder ejecutivo de hacer valer su propio proyecto de gobierno o su capricho palaciego, valiéndose de los decretos de necesidad y urgencia para ello. En fin, una mera demostración de poder.
Ay de los argentinos…
A medida que vayamos desarrollando el tema elegido para el presente trabajo y sin tratar de sembrar pánico institucional, veremos como la concentración del poder va en bicicleta y los mecanismos de control de a pié y con cierta dificultad al caminar.
Antes de ahondar en detalles es necesario destacar que al momento de reformarse la Constitución Nacional en 1994 se impuso la limitación de no alterar la primer parte del texto constitucional, esto es, la parte dogmática, en donde se asientan los principios rectores de la organización política del país.
Es entonces que causa cierta falsa sensación de seguridad jurídica y política el saber que en el artículo 29[1] se prohíbe expresamente las facultades extraordinarias y la concentración del poder público –mas precisamente la potestad legislativa a cualquier nivel en manos del poder ejecutivo correspondiente-, so pena de ser encuadrado en uno de los pocos tipos penales que se encuentran en el texto constitucional como un infame traidor a la patria. Por lo hasta aquí expuesto se podría inferir que este artículo no sufrió modificaciones en la última reforma constitucional lo cual es parcialmente cierto, ya que a pesar de no haberse modificado su letra fue incorporado posteriormente el artículo 76[2] en donde se prohíbe expresamente la delegación legislativa, salvo en ciertas circunstancias, las cuales desarrollaremos a posteriori.
Como criterio general, con el solo hecho de existir una salvedad en una norma, contrariamente a lo que la costumbre llama “excepción que confirma la regla” y ella aplicada al derecho constitucional, tiene efectos muy disímiles a la confirmación, aquí la regla es anulada por la excepción en si misma.
Esto es así porque en dicho artículo se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo –y he aquí las primeras limitaciones que se le imponen al otorgamiento- en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca.
Si bien un estudio exhaustivo de dicho artículo supera ampliamente el objeto del presente trabajo, a primera vista no se puede dejar de observar que el primer obstáculo que deberá salvar el Poder Ejecutivo a la hora de solicitarle al Legislativo que le otorgue parte de su potestad sancionadora de leyes será la justificación de que se trata de una “materia determinada de administración” o de una “emergencia pública”. Como se podrá observar, ambos criterios conllevan una gran carga de subjetividad de quien interpreta la realidad política del país.
¿Cuáles son las materias determinadas de la administración pública? y ¿Qué es una emergencia pública? son interrogantes que plantean en si mismo una gran cantidad de respuestas posibles y por lo que varios doctrinarios han adoptado posturas diversas, y en lo que a mi respecta, estas excepciones son tan vagas e imprecisas que en realidad parece ser que abarcan a la totalidad de las materias legislativas, ya que tendenciosamente, todo aquello que pueda ser tema de tratamiento por el Poder Legislativo estará en condiciones de verse alguna vez en estado de emergencia o bien puede ser interpretado como un tema de la administración.
Es aquí donde se lo invita al aguerrido lector a saciar su sed de conocimiento en un dictamen del Procurador General de la Nación allá por 1957, el Dr. Sebastián Soler, el cual en el conocido fallo “Agencia Marítima Delfino” marca claramente los límites del Poder Ejecutivo, dando un claro ejemplo de funcionamiento de los frenos y contrapesos como herramienta de control entre poderes. Sistema que el Profesor Ekmekdjián explicaba con una claridad inmejorable y vaya con esto mi homenaje.
Muchos doctrinarios, argumentando principios de REALPOLITIK, defienden esta vía –para mi concepción republicana- irregular legislativa, argumentando que en todo el siglo hubo delegación y por ello se justificaba su inclusión en la última reforma. Siguiendo ese criterio podría legalizarse el crimen, ya que se roba y se mata con una precisión estadística y desde hace mucho más tiempo de lo que se delega potestades en el Poder Ejecutivo y a nadie por el momento se le ha ocurrido legalizar el crimen en algunas de sus formas.
Como se ha dicho antes abordar este tema en particular merece una profundidad tal que justificaría la publicación de un libro solo para ello, y que seguramente en un futuro será realidad.
LOS DECRETOS DE NECESIDAD Y URGENCIA
Habrá podido observar el lector que en los últimos tiempos se ha instalado en la diaria trama de nuestros periódicos la discusión sobre la puesta en marcha de la “Comisión Bicameral Permanente” a la que ya hacia referencia el artículo 99, inciso 3º[3] de nuestra Constitución Nacional como mecanismo de control de la actividad del Poder Ejecutivo en cuanto a la facultad de dictar los tristemente conocidos Decretos de Necesidad y Urgencia.
La Constitución Nacional prohíbe expresamente que el Presidente de la Nación dicte disposiciones de carácter legislativo. Sólo en algunas situaciones excepcionales y con fuertes condicionamiento, el Poder Ejecutivo podrá dictar decretos invocando razones de necesidad y urgencia.
Sin embargo y muy por el contrario, en la práctica de los últimos años, todos los presidentes se han valido de esta herramienta y han sancionado una gran cantidad de este tipo de decretos sin respetar las limitaciones trazadas en nuestra Carta Magna.
Las limitaciones principales que arriba se citan están relacionadas con las materias en que la actividad reglamentaria se encuentra taxativamente vedada al presidente, pero, cuando circunstancias excepcionales hagan imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución para la sanción y formación de las leyes, podrá dictar –el Presidente- decretos por razones de necesidad y urgencia, los cuales en teoría serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros en la Comisión Bicameral Permanente.
En este caso en particular –lamentablemente- existen anécdotas a montones que cuentan cómo los presidentes le han dado carácter de “emergencia” a cualquier anormalidad irrelevante para luego usarla persiguiendo fines propios, clasistas, demagógicos y de mero proselitismo.
Ahora bien, teniendo en cuenta las limitaciones que se le imprimen a esta facultad reglamentaria parecería imposible que el presidente pueda sortear los obstáculos que se presentan para el dictado de estos decretos, en cambio, sabemos que no es así, dado que tomando en cuenta las estadísticas desde el avenimiento de la democracia el gobernar por decreto ha sido, al menos, la idea de muchos presidentes.
CONCLUSIONES
Como se habrá podido vislumbrar, en este trabajo se ha dado una pequeña introducción a las dos vías por las que se rompe ese delicado equilibrio que debe existir para mantener los mecanismos que garantizan el republicanismo. En otras palabras, se puede entender que la división de poderes no solo es que un poder no interfiera sobre el otro, sino que tampoco se atribuya sus potestades.
Dejando el derecho un poco de lado y buscando la respuesta en la redacción y la terminología utilizada en la Constitución Nacional, notamos no ya sin sorpresa que no se ha dejado librado al azar la posibilidad de que una interpretación semántica deje al Poder Ejecutivo sin la posibilidad de dictar normas de carácter legislativo.
Esto es así dado que en uno de los artículos aludidos se utiliza el término emergencia y en el restante urgencia, dejando a cubierto que por una cuestión que amerite mayor o menor celeridad, existirá la posibilidad que el presidente le pida al Poder Legislativo facultades reglamentarias (actualmente conocidas como “SUPERPODERES”) y, en caso que este se las niegue, por no estar configurada la emergencia pública, se eche mano a la necesidad y urgencia para reglamentar derechos a gusto.
Es una especie de interpelación tácita donde el Presidente pide facultades que son propias del Poder Legislativo para concentrar el poder de dos poderes políticos en una sola persona, la suya. De esta manera, el máximo responsable del Poder Ejecutivo busca respaldo político para tomar decisiones unilateralmente como si fuera una prueba de confianza al convencer a ambas cámaras que les otorguen potestades reglamentarias que son propias de la actividad legislativa.
En cambio, si no consigue el aval del Congreso para esos fines, queda en sus manos el ejercicio de un arma que no muestra respaldo político ni capacidad de seducción y que solo deja ver la convicción de la cabeza del poder ejecutivo de hacer valer su propio proyecto de gobierno o su capricho palaciego, valiéndose de los decretos de necesidad y urgencia para ello. En fin, una mera demostración de poder.
Ay de los argentinos…
NOTAS
[1] Art. 29.- El Congreso no puede conceder al Ejecutivo nacional, ni las Legislaturas provinciales a los gobernadores de provincia, facultades extraordinarias, ni la suma del poder público, ni otorgarles sumisiones o supremacías por las que la vida, el honor o las fortunas de los argentinos queden a merced de gobiernos o persona alguna. Actos de esta naturaleza llevan consigo una nulidad insanable, y sujetarán a los que los formulen, consientan o firmen, a la responsabilidad y pena de los infames traidores a la patria.
[1] Art. 29.- El Congreso no puede conceder al Ejecutivo nacional, ni las Legislaturas provinciales a los gobernadores de provincia, facultades extraordinarias, ni la suma del poder público, ni otorgarles sumisiones o supremacías por las que la vida, el honor o las fortunas de los argentinos queden a merced de gobiernos o persona alguna. Actos de esta naturaleza llevan consigo una nulidad insanable, y sujetarán a los que los formulen, consientan o firmen, a la responsabilidad y pena de los infames traidores a la patria.
[2] Art. 76.- Se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca. La caducidad resultante del transcurso del plazo previsto en el párrafo anterior no importará revisión de las relaciones jurídicas nacidas al amparo de las normas dictadas en consecuencia de la delegación legislativa.
[3] Art. 99.- El presidente de la Nación tiene las siguientes atribuciones:
Inciso 3. Participa de la formación de las leyes con arreglo a la Constitución, las promulga y hace publicar. El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo. Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros. El jefe de gabinete de ministros personalmente y dentro de los diez días someterá la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente, cuya composición deberá respetar la proporción de las representaciones políticas de cada Cámara. Esta comisión elevará su despacho en un plazo de diez días al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento, el que de inmediato considerarán las Cámaras. Una ley especial sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara regulará el trámite y los alcances de la intervención del Congreso.
